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完善统一法律适用机制 加强审判权力制约监督

发布时间:2020-09-10 21:15 点击数: 【字体:

  最高人民法院印发的《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》,就有效解决审判组织内部、不同审判组织以及院庭长与审判组织之间的法律适用分歧,避免类案不同判现象提出了具体改革任务。各级人民法院在具体落实中,需要重点把握好三个方面的问题,一是准确把握统一法律适用的框架思路,二是充分发挥专业法官会议的重要作用,三是充分发挥当事人和诉讼参与人的外部监督作用。

  近日召开的政法领域全面深化改革推进会,把完善统一法律适用机制作为健全完善执法司法权力运行制约监督机制的重要内容。最高人民法院印发的《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》(以下简称《实施意见》),就有效解决审判组织内部、不同审判组织以及院庭长与审判组织之间的法律适用分歧,避免类案不同判现象提出了具体改革任务。各级人民法院在具体落实中,需要重点把握好三个方面的问题。

  第一,准确把握统一法律适用的框架思路。完善统一法律适用机制,是健全完善人民法院审判权力制约监督体系的重要组成部分,总体来看有两个层面的含义。

  一是优化四级法院审级职能定位。这包括两个方面的具体内容。一方面,要强化上级人民法院对下监督指导、统一法律适用的职能,通过完善级别管辖和提级审理机制,推动将具有普遍法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理,由较高层级法院依法作出裁判。另一方面,要完善民事、行政案件再审申请程序和标准,通过审判监督程序维护生效裁判的稳定性、加强事后纠错,来确保同一司法辖区内各级法院审理类似案件时法律适用标准的统一。

  二是完善法院内部法律适用分歧解决机制。四五改革纲要提出,要健全完善确保人民法院统一适用法律的工作机制;五五改革纲要进一步提出,要完善类案和新类型案件强制检索报告工作机制。主要解决同一法院内部各独任庭、合议庭之间在审理关联案件和类型化案件时,适用法律标准不统一导致裁判结果偏离度过大等问题。《实施意见》提出“类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定”的框架思路,重点从第二个层面提出了改革举措。2019年以来,最高人民法院先后印发了《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》等规范性文件,对法院内部完善统一法律适用工作机制作出了明确规定。各级人民法院应当按照上述文件要求,遵循框架思路“分层递进、由简至繁”的工作理念,不断优化衔接机制、完善程序规则,确保各项制度机制有机衔接、形成合力,促进法院内部各审判组织之间法律适用标准的统一。

  第二,充分发挥专业法官会议的重要作用。专业法官会议是人民法院为法官提供办案咨询意见的工作机制,是加强审判监督管理的重要平台。确保法律统一适用作为审判监督管理工作的重要内容,必须充分发挥专业法官会议的重要辅助作用。具体要做好以下三个方面的工作。

  一是坚持专业法官会议的基本定位。专业法官会议本是各级人民法院为提高审判质量,逐步探索出来的一项内部工作机制,既非法定审判组织,亦非法定诉讼程序。专业法官会议就统一法律适用问题讨论形成的意见供独任庭、合议庭、院庭长和审判委员会参考,不具有刚性约束力。发挥专业法官会议在统一法律适用机制中的重要作用,必须秉持司法责任制改革精神,坚持其提供咨询意见的基本定位,充分落实独任庭、合议庭和院庭长在确保统一法律适用上的主体责任,充分尊重审判委员会在解决法律适用分歧上的最终决定权,科学定位专业法官会议研究讨论与院庭长审判监督管理、审判委员会讨论决定的衔接机制,而绝不能将专业法官会议变成法官推卸审判责任的对象。

  二是灵活组织多层次、多形式的专业法官会议。实践中,各级人民法院为解决民事、行政、刑事交叉案件的法律适用问题,经常组织召开跨审判专业领域或者跨审判庭室的专业法官会议;上级法院为统一辖区法院类型化案件的法律适用标准,也会定期或不定期召开“片会”、审判工作座谈会等。这些基层实践探索为完善专业法官会议制度、优化专业法官会议功能提供了有益经验,应当继续坚持并不断完善。因此,《实施意见》提出,各级人民法院可以根据案件类型、所涉事项等,视情召开跨团队、跨庭室或者跨审级、跨地域的专业法官会议,用灵活的组织形式,来应对统一法律适用的多层次需求。

  三是切实提升专业法官会议讨论质量。专业法官会议要为统一法律适用提供专业参考意见,必须确保讨论的针对性。实践中,许多地方法院反映,专业法官会议召开程序不规范、召集会议难,法官参与积极性不强、意见质量不高,会议发言规则不完善、讨论不充分,讨论意见多样化、成果转化难等。这些问题导致专业法官会议未能完全承担起提供高质量咨询意见的功能,不利于统一法律适用。为此,各级人民法院必须结合本院实际,进一步细化专业法官会议的讨论范围、加强会前准备、健全召集程序、完善议事规则、强化会务保障、细化绩效激励、推动成果转化,确保专业法官会议的讨论质量。

  第三,充分发挥当事人和诉讼参与人的外部监督作用。一般而言,当事人和诉讼参与人是裁判过程最密切的关注者,也是裁判结果最直接的利益相关者,对法律适用不统一问题最为敏感,也最为关切。因此,完善统一法律适用机制,必须重视发挥当事人和诉讼参与人对审判活动的外部监督作用。最高人民法院推进裁判文书公开平台建设、健全完善指导性案例制度以来,许多当事人、律师或其他诉讼参与人在参与案件审理过程中,均会向法院提出类案检索要求。对此,《实施意见》提出要建立务实管用的法律适用分歧解决机制,探索建立当事人和其他诉讼参与人反映法律适用不一致问题的渠道,配套完善监测、反馈和公开机制。各级法院在落实上述规定的过程中,需要注意以下两个问题。

  一是引导当事人合理行使诉讼权利。各级法院应当遵循审判的中立性原则,坚持审判权的判断权、裁量权属性,充分发挥双方当事人和律师在统一法律适用中的主观能动性,探索建立类案检索抗辩机制,积极引导双方当事人就案件法律适用标准问题各自提交类案检索报告并开展辩论,确保当事人充分、合理行使诉讼权利。实践中,尤其要避免把当事人之间行使诉辩权利形成的对抗局面,变成当事人和法院之间的“角斗场”,防止大量不必要类案检索申请挤占司法资源、降低审判效率、损害司法公信力。

  二是健全完善统一法律适用反馈机制。各级法院对于当事人及其他诉讼参与人提出的法律适用统一问题,要积极引导当事人提出诉辩主张、充分展开辩论。经过双方当事人之间的诉辩对抗,对没有统一法律适用价值的,可以简单反馈并依法裁判;对足以得出确定结论的,可以口头反馈并记入庭审笔录;对双方当事人争执不下、无法形成一致意见,或者具有普遍指导意义的,可以通过加强裁判文书释法说理进行回应,作出必要阐释和说明。

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